谈谈涉诉信访问题的处理||大法官办案札记之六

 谈谈涉诉信访问题的处理||大法官办案札记之六

原创 2016-06-07 胡云腾 中国审判杂志

作者简介||胡云腾，最高人民法院审判委员会专职委员、第二巡回法庭庭长、二级大法官 。

当前社会治理最难处理的问题，恐怕就是居高不下的涉诉信访问题。第二巡回法庭设立之后，面临的最大压力也是涉诉信访问题。2015年，第二巡回法庭共接待来访群众33069人次。第一天开门办公时，来访群众就有1000余人次，排队进门的群众像春节买火车票一样。

辽宁省沈阳市有个70多岁的老汉，从第二巡回法庭2015年2月2日开门办公到现在，到第二巡回法庭来了189次，我们让他进入诉讼服务大厅接谈就达87次，全庭的主审法官和信访接待人员几乎都接待过他，该说的话都和他说了，但他仍然对过去的处理不服，现在几乎每天还来巡回法庭，谁也不知道他还会来多久，来多少次。吉林省有个60多岁的妇女，因对一个刑事案子的裁判不服，已经来第二巡回法庭39次，每次接待法官都在服务大厅向她重复释明该案无法重新审判的道理，但她仍然固执己见，非要求我们提审不可。黑龙江省也有一位近50岁的妇女，为一个邻里纠纷的民事案件来第二巡回法庭38次了，其中我们的法官就接待了27次，耐心地向她讲透了本案不能再审的事实与理由，仍然没有能让她服判息诉。这三个人在第二巡回法庭成立之前，就曾经无数次地到当地法院和最高人民法院上访。像这样的上访群众，一个地方哪怕只有一两个，也会耗费大量的社会治理成本，给相关法院和政府部门带来很大压力。而从第二巡回法庭接待的来访人员看，这样的上访群众并非是个别现象，一个省乃至一个市总会有少数信访人坚持申诉信访不止。习近平总书记指出，信访工作事关群众切身利益，事关社会和谐稳定，要综合运用各种方法，下大力气把信访突出问题处理好，把群众合理合法的利益诉求解决好。我们正是秉持这样的理念和要求，紧密结合巡回区的工作实际，着力探索涉诉信访工作的规律和举措，力求创造可复制、可推广的经验，为破解当前这一头号社会治理难题贡献自己的力量。

坚持依法处理信访问题

法庭是讲法的地方，更是讲理的地方，必须依法、依理处理信访问题。我们从开门办公开始，即决心向社会发出依法、依理处理信访问题的明确信号，决不牺牲法治规则换平安。对于来第二巡回法庭的所有群众，一视同仁。对于什么材料能够收下，什么人能够进入服务大厅，什么问题能够登记，什么案件能够进入接谈，什么案子能够立案，什么案子能够再审等，都严格按照法律和司法解释规定，坚持公开、透明、同一的接访标准。只要符合接访标准的，不论是穿草鞋的还是穿皮鞋的，是找人还是不找人的，都同等对待。对于不符合接访标准的，不论闹得多凶，来了多少次，都不给予法外关照。对于反映其他部门处理问题不公的，明确告知到有权处理的部门去反映诉求。如，有的群众来法庭反映政府部门管理失职或者滥用职权侵害其利益，要求法院进行司法监督的，我们就明确告知此类问题不属于最高人民法院职权解决的范围，符合行政诉讼条件的，告知群众到政府所在地法院提起行政诉讼；不符合行政诉讼条件的，建议群众到相关政府部门反映解决，最高人民法院无权解决，也无能力提供帮助，从而打消其通过最高人民法院解决相关诉求的念头。又如，有的群众向法院反映其他办案机关及其工作人员执法不公或侵害其利益，要求法院进行监督的，我们明确告知法院是审判机关，只负责审判、执行案件，法律没有规定监督其他办案机关及其工作人员的职责，除了符合行政诉讼条件可以提起行政诉讼的以外，其他诉求只能请求原办案机关或其上级机关以及法律监督机关解决，让群众知晓公检法三机关的职权分工，该找谁就去找谁。再如，一些案件的被害方来法庭反映，原审法院对被告人的刑罚判轻了，要求再审纠正，对此我们明确向他们告知，这类诉求应当去检察机关提出，因为按照《刑事诉讼法》和司法解释的规定，法院不应主动提起再审来加重被告人的刑罚，即不能依职权主动提起对被告人不利的再审。换而言之，法院依职权提起的再审也不能违反“上诉不加刑”的原则。只有检察机关以原审量刑有错误，通过抗诉提起再审的，才可以加重被告人的刑罚。还如，修改后的《民事诉讼法》《行政诉讼法》将申诉程序改造为再审程序后，民事、行政案件的当事人在原审法院的上一级法院提出的再审申请被驳回后来巡回法庭继续申请的，我们一律告知其依法去检察机关申请抗诉，巡回法庭不会依职权提起再审，对于不愿走这个程序的当事人，坚持做解释和思想工作。实践证明，这样做才能树立法庭的权威，促进群众树立法治意识，特别是程序意识。经过一年多的努力，虽然第二巡回法庭涉诉信访工作仍有一定压力，有少数人还时常来闹访，但信访秩序总体上已经明显好转，信访接待总量与去年同期相比，有的月份下降了三分之二，有的月份下降了二分之一，暴力闹访和言词骂访的现象几乎绝迹。这也充分说明，法庭坚持讲道理、讲法治，老百姓也会慢慢地跟进，自觉地按照法律或司法解释规定的程序或渠道去相应的机关反映诉求，即使坚持来巡回法庭上访的，也多采取平和的方式表达诉求，今年的无理访和越级访比去年同期已大大减少。

有针对性地解决诉求  

信访问题难办，难就难在问题复杂，诉求多元，事情难办。所以，只有坚持能动司法，针对群众反映的问题及其诉求，坚持对症下药，才能化解矛盾，减少对抗。如，对于案件处理没有问题，事情早已了结，但当事人思想上、认识上还想不通的，不是简单地把当事人打发走或者交给下级法院，而是针对当事人的心结，耐心细致地做思想工作，一次不行就两次，两次不行就三次，把这项工作当作向群众做法治宣传工作。日积月累，有的当事人就不会再来了。我们的体会是，信访问题多数不是解决事实和法律问题，而是解决思想和观念问题，群众的思想问题没有解决，心结没有解开，无论案子处理得多么公正，群众仍然不认可，司法的公平正义他们根本感受不到。所以，信访工作本质上是做人的工作，是向当事人灌输法治意识的工作。又如，对于一些当事人反映的处理上虽然有瑕疵，但从实体上看，不足以提起再审的案件，要实事求是地向当事人讲清楚原审裁判中存在的问题，并向当事人释明不足以再审的事实和法律依据及理由，力求取得当事人的理解。同时，对于能够采取适当方式进行补救的，认真负责地采取妥当措施加以补救，不要让当事人因纠结于某些瑕疵一而再、再而三地上访。从巡回区法院办理的案件看，绝大多数从实体上或程序上看都是公正的，但也确有一些案件存在这样或那样的瑕疵，多是这些瑕疵问题引发了当事人的不满，进而引发当事人上访。而瑕疵问题的产生，涉及案多人少问题、司法理念问题、司法能力问题、司法作风问题、司法政策问题、司法环境问题等，并非一朝一夕所能解决。我们还感到，经济社会法治发展快了，法律和司法解释修改得多了，这本来是好事，但也有一个副作用，那就是容易引发涉诉信访。有的当事人正是因为法律和司法解释修改了相关案件的定罪量刑标准，心理上产生了不平衡，对原来的司法处理不满了，现在到法院来要求对原来的处理加以调整。特别是“严打”时期处理的一些案件，当时的处理现在看起来确实很重，但依法又不能重新审判。对此类信访问题，我们只能明确告知当事人，历史问题只能让历史承担，不能用今天的发展补救昨天的遗憾，我们审查过去的案件，也只能坚持原来的政策和法律标准。实践证明，只要把道理讲清楚，多数群众是讲理的，对陈年旧案的申诉正在减少。去年第二巡回法庭接待的信访案件百分之七十以上是旧访，到了现在，我们接待的申诉和信访案件百分之七十以上已经是新访了，这既说明了东北三省法院着力解决信访老问题有了显著成效，也说明了一些群众纠结于陈年旧案的观念正在改变。

对确有错误的案件主动提起再审  

我们发现，由于涉诉信访案件过多，极少数确有理由的申诉和大量的无理闹访、缠访交织在一起，使得信访渠道很难发挥应有的纠错功能，一些确有道理的案件在上下级法院之间反复传递，一些群众在当地和北京之间反复奔波，造成信访程序存在明显的空转现象。有的错误裁判只有受到新闻媒体的关注或者有关领导、人大代表、政协委员、上级法院过问乃至检察机关抗诉以后，才被提起再审纠正，这是不正常的，不利于保护人民群众的申诉权益，且容易引发暴力访、缠闹访，故我们决心改变这一现象。从第二巡回法庭设立至今，我们提起的所有再审案件，包括民事案件44件、刑事案件6件、行政案件7件，都是经过第二巡回法庭主审法官会议讨论决定后主动提起的，没有一起是在有关领导、新闻媒体、人大代表、政协委员关注、过问后才被动提起的。我们不会放过任何一起应当由最高人民法院提起再审或者重新审判的案件，这体现了最高人民法院依法纠错、敢于担当的精神，而这也是我们坚决落实中央和最高人民法院关于做好涉诉信访工作的各项要求的具体行动。同时，我们也认为，对确有错误的案件主动提起再审，是从源头上解决涉诉信访问题的重要举措，是实现努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的应有之义。从实践中看，一起引发当事人反复申诉、长期申诉的错误案件经过再审或重新审判解决了，能够显著地减少涉诉信访问题。因此，我们始终把对确有错误的案件主动提起再审作为解决涉诉信访问题的重中之重，我们要让人民群众切身体会到，只要有理，不用闹访，其案件也能够进入再审程序，从而打造人民法院的公信力和权威，为下级法院做出示范。可喜的是，今年以来，第二巡回法庭主审法官会议讨论决定的再审案件有所减少，这说明下级法院的审判质量有所提高，有关法院的申诉复查程序和再审程序主动纠错的意识和能力也在增强。

打造能力强的信访工作团队  

处理涉诉信访问题，主要是做人的工作，因而挑选合适的人才十分重要。第二巡回法庭办理信访的工作人员是从最高人民法院本部不同部门挑选而来，既有原来从事过涉诉信访工作的助理审判员，也有从未与信访工作打过交道的主审法官，大家的知识面不同，能力和经验也有差别，把这些同志组织起来，全力应对信访问题，其不足之处是需要时间和平台相互磨合，有利的方面是可以相互学习、取长补短。我们充分发挥了几位多年从事信访工作的助理审判员的工作专长，让他们立足第一线接访，运用丰富的群众工作经验和业务知识接谈来访人员。对于案情复杂、当事人和代理律师提出的问题相当专业的，则指派主审法官前去接访，并且每天指定一名主审法官直接接访。信访人员众多、诉求反映强烈的，我们就全庭上下齐动员、齐心合力共接访，做到了建庭初期的信访秩序平稳有序，至今未出现一起群体性事件或者突发性事件。我们的体会是，接待涉诉信访不一定非要领导出面，也不一定都要派主审法官，关键是接访人员要态度认真亲和，要善于倾听当事人表达诉求，善于与当事人良性沟通，善于回答当事人提出的各种问题。在我看来，各级法院的领导安排从事信访接待和处理相关案件的工作人员，要注意挑选具有以下素质和能力的：第一，要有亲和力，容易赢得当事人的信任。第二，要有表达力，既要能够用群众通俗易懂的语言表达自己的观点，又要能够熟练地运用法言法语向群众宣传法治。第三，要有观察力，涉诉信访人员的年龄、职业、性格、法律意识和诉求各有不同，法院工作人员要能够很快地根据信访群众的特点对其开展工作，不能不分对象采取僵化死板的接访方式。第四，要有较为丰富的工作经验，处理涉诉信访，经验十分重要，遇到突发事件和情绪比较激烈的当事人，能够运用生活经验冷静应对、妥善处理。第五，要有较为扎实的专业能力，能够依法有据地回答当事人或其代理人提出的法律问题；能够对原审判决进行正确的解读和释明；对当事人提交的材料能够快速阅读，抓住要点；对当事人提出的质疑，一般能够当场作出判断和回应。总之，处理信访问题的法官和工作人员，既要有做群众工作的能力，也要有辨法析理的能力。在我们第二巡回法庭，这支队伍正在成长。

协调配合和健全制度

涉诉信访问题成因复杂，许多问题非一个法庭所能解决，需要四级法院形成合力，有的还需要地方党委、政府和有关政法机关支持配合。为此，我们建立了第二巡回法庭与最高人民法院本部立案庭等相关部门专项信访信息通报制度，及时沟通情况，协力做好信访工作；建立了第二巡回法庭与地方党委、政府、相关部门及巡回区各级法院信访工作联动配合工作机制、信访分流工作机制，充分发挥各方力量，形成信访工作合力。

在制度建设方面，我们针对接待、登记、接谈、办案等工作环节，制定了相关工作规则，使各项工作有章可循，规范有序。为了总结信访工作经验，探索信访工作规律，我们开展了多次专项调研，先后形成了《第二巡回法庭刑事申诉来访情况分析报告》《东北三省行政案件涉诉信访问题调研报告》《第二巡回法庭审理跨省重大民商事及行政案件的分析报告》等，基本摸清了巡回区内涉诉信访的总体情况和主要特点，并将一些带有普遍性的问题和工作经验下发给巡回区的各级法院，加强对下级法院审判和涉诉信访工作的指导。上述调研报告还受到了最高人民法院院长周强等院领导的充分肯定，为最高人民法院处理涉诉信访问题提供了有益参考。

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