暂缓起诉制度研究

摘要：暂缓起诉被认为是起诉便宜主义的一种表现形式，该制度作为我国公诉制度的一项改革措施，在保护未成年人、控制犯罪和缓解司法资源紧缺的压力等方面具有独特的优势。暂缓起诉制度不仅符合我国当前和谐语境下的刑事司法理念，也是贯彻宽严相济的刑事政策的必要选择。本文对暂缓起诉制度的概念、性质进行了简要的介绍，对在我国确立暂缓起诉制度的必要性和可行性进行了分析，并对该制度的具体操作提出了几点建议。

关键词：暂缓起诉 宽严相济的刑事政策 酌定不起诉

一、暂缓起诉的概念

暂缓起诉制度起源于日本，德国等西方国家，是指检察机关及其检察官，对于触犯刑法的犯罪嫌疑人，根据其犯罪性质，年龄，处境，犯罪危害程度及犯罪情节，犯罪后的表现等情况，依法认为没有必要立即追究其刑事责任而作出的暂时不予提起公诉的制度。其具体内容是检察机关在作出上述决定的同时责令犯罪嫌疑人在法定期限内履行特定义务，如果犯罪嫌疑人按要求履行了上述义务，则其行为不作为犯罪予以追究，否则予以起诉。它以公诉制度中的起诉便宜主义为基础，主要用于轻罪案件和一些社会危害性不大的案件。

暂缓起诉作为不起诉制度中的一项改革措施，是为了进一步实现检察机关立案的法律效果与社会效果的统一，创造性开展审查起诉工作，提高司法效率应运而生的。其性质如下：

1、暂缓起诉是刑事诉讼程序中的阶段性的处理结果，不是结案决定，不具有终局性。暂缓起诉决定作出后，考验期限届满，有可能导致不起诉，亦有可能起诉，因此它只是阶段性的处理结果。

2、暂缓起诉是附条件的不起诉。暂缓起诉具有一定的考验期，考验期满后犯罪嫌疑人如果没有违反相关的规定，检察机关就可以作出不起诉的决定，否则检察机关就要对其追究刑事责任，导致起诉的最终处理结果。

3、暂缓起诉是赋予检察官自由裁量权的体现，是起诉权的适度延伸。审查起诉中的自由裁量权，是指法律赋予检察官根据案件的犯罪情节，社会危害性，犯罪分子的忏悔表现等情况，对案件进行裁判，度量，进而对案件作出实体处理的权力。目前，适度扩大检察官额度自由裁量权，已成为刑事诉讼发展的趋势所在，暂缓起诉制度是适应这一发展趋势的产物。

二、暂缓起诉制度的理论基础

暂缓起诉制度的产生和发展绝不是偶然的,其本身具有深厚的理论基础。

在人类刑事诉讼的发展史上,公诉制度经历了从起诉法定主义到起诉便宜主义的发展演变。在刑事诉讼发展的早期,公诉制度实行起诉法定主义。起诉法定主义认为,只要案件符合法定起诉条件,公诉机关就必须起诉。起诉法定主义排斥公诉机关的自由裁量权,对案件不加区分一律起诉,显得过于僵化,在实践中造成了种种弊端。比如,根据起诉法定主义,即使是轻微案件,只要符合起诉条件,公诉机关就得提起公诉,由此导致大量案件涌入法院,给法院造成巨大的审判负担。随着社会的发展,起诉法定主义的弊端越来越明显,已经难以适应社会发展需要,起诉便宜主义便应运而生。起诉便宜主义,又称起诉裁量主义,是指公诉机关根据案件的具体情况,结合犯罪嫌疑人的认罪态度等,对于已经符合起诉条件的案件,酌情决定是否予以起诉的原则。起诉便宜主义赋予了公诉机关一定的自由裁量权,更适应现代刑事诉讼的需要,有利于节约司法资源和犯罪人的矫正和回归社会,也符合现代社会宽松刑事政策的要求。而暂缓起诉制度正是起诉便宜主义的直接体现,成为现代刑事诉讼中的一个重要制度和人道化的微观刑事政策。起诉便宜主义其实是分权制衡理论的体现。

分权制衡理论是西方政治学和法学中一个十分重要的理论。分权制衡理论源于分权思想,而分权思想可以追溯于古希腊的亚里士多德。后来,资产阶级提出了分权制衡理论,主张国家立法、行政、司法三项权力应当由三个不同的国家机关来行使,形成三项权力间相互牵制和相互约束的格局,以保持国家权力间的平衡状态,防止某个国家机关或个人独断专行。[1]而起诉便宜主义赋予了检察机关一定的自由裁量权,正是分权制衡理论的体现。

三、暂缓起诉在域外的适用

（一）德国的附条件不起诉制度

德国刑事诉讼法153条a规定了暂时不予起诉,即附条件暂时不予起诉制度。该条规定,经负责开始审理程序的法院和被指控人同意,检察院可以对轻罪暂时不予提起公诉,同时要求被指控人:(1)作出一定给付,弥补行为造成的损害; (2)向某公益设施或者国库交纳一笔款额; (3)作出其他公益给付; (4)承担一定数额的赡养义务。以这些要求、责令适合消除追究责任的公共利益,并且责任程度与此相称为限。该条还规定,检察院应确定履行上述要求、责令的期限,被告人履行要求、责令时,对其轻罪不予追究。

德国附条件暂时不予起诉的适用,是基于检察机关的对于轻罪案件享有一定的起诉与否的裁量权,但其暂缓起诉权的行使,必须符合法律规定的各项条件,主要包括:第一,罪质条件，被指控人所犯罪行为轻罪。德国根据因犯罪而被科处的刑罚的严重程度将犯罪划分为重罪、轻罪和违警罪,暂缓起诉只适用于轻微犯罪,对重罪和违警罪不予适用。第二,实质条件。必须是基于公共利益的考虑。所谓“基于公共利益的考虑”,就是考量对被告人是否有必要追究刑事责任、公众是否有兴趣对被告人起诉等因素。第三,程序条件。必须经负责开始审理程序的法院和被指控人的同意。第四,必须履行一定的要求。[2]

（二）日本的起诉犹豫制度

在日本，起诉便宜主义表现为检察官享有较大的酌定不起诉的权力。日本刑事诉讼法248条规定，根据犯罪嫌疑人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重实际操作中包括杀人等严重犯罪均可以根据犯罪嫌疑人及其犯罪后表现等各种情况从刑事政策、被害人与其他市民的意愿以及诉讼经济的角度，综合考量决定是否对犯罪嫌疑人提起公诉。为了防止起诉裁量权的滥用，日本设立了“准起诉制度”和“检察审查委员会制度”，被害人可以依据前者要求法院对不起诉决定进行审查，而作为社会团体的后者亦可对不起诉决定加以监督。[3]

(三)美国的选择性起诉制度

在美国并非所有的犯罪都必须被起诉到法院接受审判，检察官可以根据案件的具体情况和有关的社会政策，有选择的起诉一部分犯罪，而对另一部分犯罪持宽容的态度，至于哪些犯罪和哪些犯罪人应该截流在司法程序之外，完全取决于检察官的自由裁量，而且这种权力具有几乎不受审查和监督的独断性。[4]所以，基于刑事司法系统负担过重这一事实，“选择性起诉”原则已被美国判例法和有关的刑事诉讼法律所认可。该原则的基本理念是“检察官不必把所有的刑事案件都交给法庭审判，可以有选择的对其中一部分案件作出自由裁量，决定不起诉”。

（四）我国台湾地区的缓起诉制度

我国台湾地区的“刑事诉讼法”第253条之一规定了缓起诉的三个适用条件和期限：被告所犯为死刑，无期徒刑或罪轻本刑3年以上有期徒刑以外之罪;参酌“刑法”第57条所列事项及公共利益之维护；认为缓起诉适当者。符合上述三个条件者，检察官可确定1年以上3年以下的缓起诉期间，其期间自缓起诉处分确定之日起算。第253条之二规定了缓起诉处分者应遵守的规定和履行的义务；向被害人道歉、悔过、为被害人填补损失、义务劳动、适当处遇措施、维护被害人安全及预防再犯罪等。另外对缓起诉的撤销、处分的确定及效力亦有详尽的规定。[5]

四 暂缓起诉制度在我国确立的必要性

我国刑事诉讼法并没有规定暂缓起诉制度,在司法实践中的一些类似做法,就被人们称之为缓予起诉。2000年，最高人民法院在公诉工作意见中探索对未成年犯罪嫌疑人暂缓起诉的做法作为未成年人犯罪嫌疑人暂缓起诉的做法作为未成年人犯罪案件公诉改革的一项内容，此后，武汉，南京，江西，河南等地放入一些检察机关相继开始探索实行未成年人犯罪暂缓起诉制度。笔者认为，在我国实行暂缓起诉制度是切实可行的，有必要尽快在我国的刑事诉讼制度中确立暂缓起诉制度。

（一）暂缓起诉制度有利于节约司法资源,提高诉讼效率。

目前，我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期，人口流动性大，犯罪数逐年增加，与犯罪数量的相对无限性相反，我国的司法资源特别是刑事司法资源却是有限的。国家司法资源的有限性要求合理的程序应当尽可能减少法律实施过程中的经济资源的耗费，节约司法成本。就我国目前犯罪的具体情况来看，被人民法院判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑、免予刑事处分的轻微犯罪嫌疑人占到判决总人数的60%左右，被人民法院判决宣告缓刑的被告人人数占判决总人数的20%左右。对数量如此庞大而社会危害性又相对较轻的犯罪，如果每一件都要经过立案、侦查、审查起诉、审判和执行阶段，投入大量的司法成本，势必会造成不必要的司法负担，从整个社会的司法资源来看，也会影响到对危害程度严重的那些大案要案的精力投入。暂缓起诉制度可以通过检察机关对其起诉自由裁量权的运用，将部分轻微犯罪分流，减少了一些不必要的诉讼环节，节约了检察机关和审判机关办理轻微犯罪案件的人力物力，同时由于程序的缩短，大大减少了诉讼程序成本，在实现惩罚性教育目的同时，将有限的司法资源更多地投入到严重刑事案件中，从而更大程度地满足司法公正的需要。同时，暂缓起诉将司法资源以外的其他社会资源吸纳到制度构建当中，对被决定暂缓起诉的犯罪嫌疑人进行说服、帮教和监督，可以实现社会资源的有效整合。

(二)暂缓起诉制度符合我国“宽严相济”的刑事政策。

我国当前推行宽严相济的刑事政策，这一政策的主要内容是：对于刑事犯罪要区别对待，做到既要有力打击和震慑犯罪，维护法律的权威，又要尽可能减少社会对立面，化消极因素为积极因素，该宽的宽，对于轻微犯罪、偶尔犯罪的，能不判刑的就不要判刑，该严的也要严，做到宽严适度，宽严有据，以实现法律效果和社会效果的统一。[6]其特点是非犯罪化和非监禁化，非犯罪化是指本来应作为犯罪处理的轻微犯罪行为，基于某种刑事政策的要求，而不再作为犯罪处理。非监禁化是指某一行为已经构成犯罪，但根据犯罪情节和悔罪表现，只需判处非监禁刑或者采取缓刑、假释等非监禁化的刑罚措施。暂缓起诉制度完全符合这一刑事政策的精神，宽严相济的刑事政策就为这一制度在我国的确立提供了政策依据。

（三）暂缓起诉制度体现了刑法的谦抑原则。

所谓刑法谦抑原则,是指立法者应当力求以最小的支出——少用甚至不用刑罚(而用其他刑罚替代措施),获取最大的社会效益——有效地预防和对抗犯罪。刑法谦抑原则要求尽量少用刑法,刑法应当作为保护社会正义的最后一道防线,能用其他手段解决的问题就不动用刑法手段。谦抑原则反映在司法上就是要求以尽量少的司法资源的取得最大的司法效果,减少司法资源的浪费。而通过暂缓起诉制度,使那些社会危害性较小的对公共利益的侵犯程度较低的犯罪行为在审判前阶段以简易的方式得到消解,而不必经过完整漫长的刑事诉讼程序去适用刑罚,这样就可以把有限的司法资源用于比较严重的、影响较大的犯罪案件的追究和审判上,实现诉讼资源的合理配置,从而以尽量少的司法资源取得较多的诉讼产出,这正体现了刑法的谦抑价值。

（四）暂缓起诉制度在犯罪嫌疑人的教育改造,顺利复归社会方面具有重要的作用。

在刑事诉讼的过程中,犯罪嫌疑人从被侦查机关侦查开始，其日常平静的生活状态就被打乱,无论是受羁押还是得到保释,他总要承受巨大的心理压力，即使到最后法院判其无罪,被告人所遭受到的精神痛苦和所花费的财力也是相当巨大的,这样是不利于对犯罪嫌疑人的教育和改造的。另外,如果犯罪嫌疑人最终被定罪量刑,交付执行,则就具有了所谓“前科”,特别是针对未成年人来说，这个“污点”将伴随其一生,对其以后的学习、工作、生活等造成不小的影响,其复归社会的难度就会加大。[7]而通过暂缓起诉,犯罪嫌疑人就能够较早地从刑事诉讼中解脱出来,其思想压力和精神痛苦会大大减轻,定会心存感激,真诚悔罪,重新做人;并且,通过暂缓起诉,犯罪嫌疑人将不会留下“前科”记录,这对于其顺利回归社会也是极为有利的。

五、构建中国特色的暂缓起诉制度

尽管我国目前某些基层人民检察院试行暂缓起诉制度存在一些问题，在我国现有的刑事诉讼模式之下，我国审查起诉制度借鉴暂缓起诉制度的规定具有一定的现实意义。笔者认为，可以在我国刑事诉讼制度建立暂缓起诉制度，构建有中国特色的暂缓起诉制度。

暂缓起诉制度既不属于起诉制度，也不属于不起诉制度，它是介乎于起诉和不起诉的一种临时性的不确定的状态，它不是一个程序上的终局性处理决定，它与起诉制度、不起诉讼制度等三个方面共同构成了审查起诉制度。[8]笔者认为，应当在我国《刑事诉讼法》中以专门的法条予以规定，具体应规定如下：

（一）对象

原则上暂缓起诉制度不应规定具体的适用的主体。但考虑到我国现有的刑事立法和司法现状，目前暂缓起诉制度应适用于我国的未成年人，待以后我国的刑事法治环境改善后再取消对未成年人适用的限制。原则上暂缓起诉制度应适用于可能被判处拘役或者三年以下有期徒刑的犯罪行为，一般不适用于重罪。暂缓起诉制度不得适用于以下主体：涉嫌危害国家安全犯罪的犯罪嫌疑人;涉嫌杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等严重危害社会治安的暴力性犯罪的犯罪嫌疑人;累犯;惯犯;共同犯罪中的主犯。

（二）条件

暂缓起诉制度适用的条件原则上应包括:(1)犯罪情节轻微;(2)归案后有悔罪表现，积极退赔或协助挽回损失，不致再危害社会;(3)犯罪嫌疑人无前科劣迹;(4)法定代理人愿意充当保证人的。

（三）具体运作机制

1、处理程序

对未成年人涉嫌轻微犯罪且不符合不起诉条件的案件，可先由涉嫌犯罪的未成年犯罪嫌疑人写出书面保证书，再由该未成年人的法定代理人写出书面担保书，再由基层人民检察院的审查起诉部门的公诉人承办、经审查起诉部门的负责人审核、由检察长提请基层检察委员会讨论决定，再报请上一级人民检察院的检察委员会备案。决定对该未成年人实行暂缓起诉制度后，由未成年人的法定代理人作出一定给付以弥补行为造成的损害并与人民检察院签订帮教协议。人民检察院对该未成年人规定三到十二个月的考验期后，制作暂缓起诉决定书，并公开宣布暂缓起诉的决定。

2、监督机制

人民检察院应加强对暂缓起诉的该未成年犯罪嫌疑人的监督工作，建立以人民检察院考察，由该未成年犯罪嫌疑人所在地的基层组织和其法定代理人所在单位配合的机制，实行定期和不定期的帮教和考察制度。

被暂缓起诉的犯罪嫌疑人，应当遵守下列规定:(1)遵守法律、行政法规，服从监督;(2)按照人民检察院的规定报告自己的活动情况;(3)遵守人民检察院关于会客的规定;(4)离开所居住的市、县或者迁居，应当报经人民检察院批准。

3、制约机制

人民检察院应当将暂缓起诉决定书送达移送起诉的公安机关，如果公安机关认为暂缓起诉决定有错误的，可以自收到暂缓起诉决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。对上级检察院维持不起诉决定，被害人不服的，可以向人民法院提起自诉，也可以不经申诉，直接向人民法院提起自诉。

上一级人民检察院认为下一级人民检察院做出的暂缓起诉决定不当的，可以书面通知下一级人民检察院变更决定，下一级人民检察院应当立即做出撤消暂缓起诉的决定。

4、考验期满的处理

如果在考察期间届满时犯罪嫌疑人履行了相应义务，遵守考验期的相关规定且没有违法犯罪的，人民检察院应对该犯罪嫌疑人作出酌定不起诉决定;如果对在考察期间犯罪嫌疑人拒不履行相应义务、不遵守考验期的相关规定或有违法行为的，应对该犯罪嫌疑人提起公诉;如果在考察期间发现犯罪嫌疑人有新罪或漏罪的，人民检察院应按照数罪并罚的原则对该犯罪嫌疑人提起公诉。

暂缓起诉制度是检察院的一项重要的诉讼权力，这种权力由人民检察院独立行使，如果权力运用不当，容易诱发权力滥用，甚至导致司法腐败现象的产生。在司法实践中，人民检察院审查起诉部门应严格把握暂缓起诉制度适用的对象和条件，落实好暂缓起诉制度的具体运作机制。随着社会的发展和进步，我国刑事诉讼制度将更加人性化，更能体现对犯罪嫌疑人和被告人人格尊严的尊重和权利的保障，这是法治国家的必然要求，体现了与世界法治文明的接轨。